Του Δημήτρη Νικολακόπουλου
Ο εμπειρογνώμονας του ΟΟΣΑ εξηγεί γιατί απέτυχε το μνημόνιο
Ο Ρεζά Λαχιτζί είναι οικονομολόγος, εμπειρογνώμονας του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ). Υπό αυτή του την ιδιότητα έχει έλθει στην Ελλάδα, όπου είχε συναντήσεις με έλληνες αξιωματούχους, ως εκπρόσωπος του Οργανισμού. Επιπλέον, είναι ο κύριος συντάκτης της έκθεσης του ΟΟΣΑ «Ελλάδα: Επανεξέταση του κράτους».
Η έκθεση αυτή παραδόθηκε στην ελληνική κυβέρνηση το 2011 και, έκτοτε, αποτελεί τον «μπούσουλα» για τη μεταρρύθμιση του δημόσιου τομέα, την οποία ξεκίνησε ο πρώην υπουργός Διοικητικής Μεταρρύθμισης κ. Δ. Ρέππας και η ομάδα της task force.
Ο κ. Λαχιτζί απέστειλε πρόσφατα ένα κείμενο, που αναρτήθηκε στην ιστοσελίδα του Ινστιτούτου Έρευνας Ρυθμιστικών Πολιτικών, υπό τον εύγλωττο τίτλο:«Τα λάθη που κάναμε στην Ελλάδα». Στο κείμενο, το οποίο δημοσιεύθηκε και σε Μέσα Μαζικής Ενημέρωσης της Γαλλίας, ο κ. Λαχιτζί επιχειρεί να εξηγήσει, με βάση συγκεκριμένα οικονομικά μεγέθη, γιατί απέτυχε το Μμημόνιο.
«Η Ελλάδα βυθίζεται σε μια επικίνδυνη κοινωνική κρίση και πολιτική αστάθεια», καταλήγει ο εμπειρογνώμονας του ΟΟΣΑ. «Όλα αυτά δεν φαίνεται να έχουν προκαλέσει καμιά αμφιβολία στους υπευθύνους που καθορίζουν το ρυθμό των αλλαγών. Είναι επείγον να αναγνωρίσουν σήμερα τα λάθη τους και να τροποποιήσουν αναλόγως τις πράξεις τους».
Ολόκληρο το κείμενο του κ.Ρετζά Λαχιτζί έχει ως εξής:
«Οι βουλευτικές εκλογές της 17ης Ιουνίου στην Ελλάδα είχαν ως αποτέλεσμα το σχηματισμό νέας κυβέρνησης, ευνοϊκά διατεθειμένης για διάλογο με τους διεθνείς πιστωτές της χώρας, ανοίγοντας το δρόμο για την επαναδιαπραγμάτευση μεταξύ των δυο μερών. Σ' αυτό το στάδιο θα ήταν χρήσιμο να αναθεωρήσουμε τα δυο έτη διαχείρισης της κρίσης στην Ελλάδα υπό την αιγίδα της Τρόικας (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, Κεντρική Ευρωπαϊκή Τράπεζα) έτσι ώστε να αποφευχθεί η επανάληψη λαθών του παρελθόντος που οδήγησαν στο αδιέξοδο του καλοκαιριού.
Πρώτα απ' όλα παρατηρείται ότι το πρόγραμμα εξυγίανσης της ελληνικής δημόσιας οικονομίας, του οποίου οι όροι τέθηκαν από την Τρόικα, είναι αναποτελεσματικό, καθώς και ότι το εύρος του οικονομικού και κοινωνικού κόστους που αδίκως επιβλήθηκε στη χώρα είναι πολύ μεγάλο. Σε αντάλλαγμα του πρώτου πακέτου οικονομικής στήριξης ύψους 110 δις ευρώ που δόθηκε στην Ελλάδα το 2010, η Τρόικα επέβαλε στην κυβέρνηση ένα Πρόγραμμα Οικονομικής Προσαρμογής (ΠΟΠ) πρωτόγνωρης αυστηρότητας: με αύξηση των εσόδων (φορολογικών και άλλων) ίση με 5,5% του Ακαθάριστου Εθνικού Προϊόντος (ΑΕΠ) και με δραστικές μειώσεις μισθών και συντάξεων στο πλαίσιο του δημοσίου τομέα, η ελληνική κυβέρνηση μείωσε το 2010 το διαρθρωτικό δημόσιο έλλειμμα (1) περισσότερο από 9% του ΑΕΠ, πράγμα που αποτελεί μακράν τη μεγαλύτερη προσπάθεια προσαρμογής που πραγματοποιήθηκε σε ένα μόνο έτος από ανεπτυγμένη χώρα.
Η λογική των οικονομικών θα υπαγόρευε να αφεθεί η χώρα να συνέλθει από τον αντίκτυπο μιας τέτοιας εκκαθάρισης και να ξαναβρεί ένα ρυθμό δραστηριότητας ο οποίος από μόνος του θα επέτρεπε τη συνέχιση της μείωσης του ελλείμματος. Δυστυχώς, το πλαφόν που ορίζεται από το ΠΟΠ απαιτούσε την επιτάχυνση των μέτρων δημοσιονομικής εξυγίανσης με σκοπό την επιστροφή της Ελλάδας στις χρηματοπιστωτικές αγορές από την άνοιξη του 2012.
Τον Ιούνιο 2011 ήταν προφανές ότι αυτοί οι στόχοι δεν θα επιτυγχάνονταν: ο ρυθμός καθοριζόταν από τα φορολογικά έσοδα ενώ το δημόσιο χρέος, τροφοδοτούμενο από εξαιρετικά επαχθείς πληρωμές επιτοκίων, συνέχιζε να διογκώνεται. Ελλείψει νέας οικονομικής στήριξης που θα κάλυπτε τις ανάγκες από το 2012 και πέρα, η Ελλάδα θα αντιμετώπιζε πάλι την προοπτική ελλείμματος. Το Σεπτέμβριο του 2011 εκπονήθηκε βιαστικά ένα δεύτερο πλάνο διάσωσης ύψους 130 δις ευρώ, μαζί με ένα νέο Μνημόνιο Συνεργασίας που οδήγησε σε μια σειρά συμπληρωματικών μέτρων και υπογράφηκε τελικά από μια εξαντλημένη ελληνική κυβέρνηση στις 11 Μαΐου 2012, πριν την προκήρυξη των αναμενόμενων εκλογών.
Η διαδοχή των περιοριστικών μέτρων και η ανακοίνωση για ακόμα πιο δραστικές μειώσεις κράτησαν την οικονομία σε μια κατάσταση παρατεταμένης ύφεσης. Αντί να βρεθεί σε τροχιά ανάκαμψης από το 2011 όπως προέβλεπε η Τρόικα στο αρχικό ΠΟΠ, η Ελλάδα βιώνει το 2012 την πέμπτη συνεχόμενη χρονιά ύφεσης, που σημαίνει μια αθροιστική πτώση του ΑΕΠ περίπου 20%, παρόμοια με τη Μεγάλη Ύφεση της δεκαετίας του 1930 στις ΗΠΑ. Το ποσοστό της ανεργίας, που κόντευε το 23% το πρώτο τρίμηνο του 2012, έχει υπερτριπλασιαστεί μέσα σε τέσσερα χρόνια. Ξεπερνάει πλέον το 50% στα άτομα μεταξύ 15-24 ετών.
Είναι μεγάλος ο πειρασμός να αποδοθεί η ευθύνη γι' αυτήν την καταστροφή σε αμέλεια των Ελλήνων και να αποσιωπηθεί η ευθύνη του ΔΝΤ, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και ορισμένων ευρωπαϊκών χωρών. Ωστόσο πρέπει να αναγνωριστεί ότι το πρόγραμμα εξυγίανσης καταστρώθηκε με μια εξωφρενική λογική τυχαίων μειώσεων που αντιπροσώπευαν παράλογους δημοσιονομικούς στόχους χωρίς καμιά εκτίμηση των συνεπειών, της δυνατότητας εφαρμογής των προβλεπόμενων μέτρων από τη χώρα, ή των αναγκών της χώρας.
Ακόμα χειρότερα φτάσαμε να επιβάλλονται στην ελληνική κυβέρνηση δεσμεύσεις οι οποίες ήταν γνωστό ότι δεν μπορούσαν να τηρηθούν. Το νέο Μνημόνιο Συνεργασίας περιλαμβάνει έτσι την πρόβλεψη μείωσης των κοινωνικών δαπανών κατά 1,5% του ΑΕΠ, εξαιρουμένων των δαπανών υγείας και των συντάξεων.
Αυτές οι δαπάνες, που αποτελούνται κυρίως από τις συντάξεις αναπηρίας, τις περισσότερες κύριες συντάξεις γήρατος και τα επιδόματα ανεργίας, αντιπροσωπεύουν το 4,5% του ΑΕΠ, που είναι αρκετά χαμηλό σε σχέση με τα ευρωπαϊκά στάνταρντ. Ανεξάρτητα από το μισθό που λάμβανε όταν εργαζόταν, ο Έλληνας άνεργος λαμβάνει μια σταθερή αποζημίωση ύψους 470 ευρώ το μήνα για 12 μήνες, με τη λήξη των οποίων δεν καλύπτεται πλέον από την κοινωνική προστασία.
Το 2009 μόνο 17% των ατόμων σε αναζήτηση εργασίας λάμβαναν επίδομα ανεργίας, ενώ π.χ. στη Γαλλία το ποσοστό είναι 53%. Προκειμένου να μειωθούν οι δαπάνες αυτές κατά το ένα τρίτο την ίδια στιγμή που ο αριθμός των ανέργων αυξάνεται αλματωδώς, θα πρέπει να μειωθούν δραστικά τα επιδόματα πράγμα που θα φέρει ένα σημαντικό κομμάτι του πληθυσμού κάτω από τα όρια της φτώχειας. Καμιά κυβέρνηση δεν θα είναι σε θέση να τηρήσει μια τέτοια δέσμευση, η οποία δεν έχει νόημα ούτε όσον αφορά την οικονομική αποτελεσματικότητα ούτε όσον αφορά την κοινωνική δικαιοσύνη.
Το δεύτερο σημαντικό δίδαγμα αυτών των δυο ετών είναι ότι η εξωτερική παρέμβαση, αν και δυναμική, δεν μπόρεσε να διορθώσει τα θεμελιώδη προβλήματα που βρίσκονται στη ρίζα της δημοσιονομικής κρίσης. Από τα προβλήματα αυτά ξεχωρίζει η δυσλειτουργία του κράτους. Μια πρόσφατη μελέτη του ΟΟΣΑ περιέχει μια χαρτογράφηση της ελληνικής κεντρικής διοίκησης από όπου προκύπτει μια εντύπωση πλήρους παράλυσης οφειλόμενης σε δεκαετίες άκαμπτης γραφειοκρατίας, πολλαπλασιασμού περιττών δομών και κατακερματισμένων ευθυνών (2).
Αντίθετα με τη διαδεδομένη εντύπωση, ο ελληνικός δημόσιος τομέας δεν έχει δυσανάλογα πολλούς υπαλλήλους, αν και υπάρχει μια αβεβαιότητα για το πραγματικό του μέγεθος. Ωστόσο ένα υπουργείο αποτελείται κατά μέσο όρο από 302 υπηρεσίες σε κεντρικό επίπεδο (στις οποίες προστίθενται 137 αποκεντρωμένες υπηρεσίες), εκ των οποίων το 20% στελεχώνονται μόνο από έναν προϊστάμενο. Οι δομές συντονισμού είναι ανύπαρκτες ή καθαρά τυπικές. Η δημόσια διοίκηση ασχολείται μόνο με την προετοιμασία νόμων και κανόνων, των οποίων η πλειοψηφία έχει ως αντικείμενο την ορθή λειτουργία της ίδιας της διοίκησης.
Κατά την τελευταία δεκαετία παράγονταν περίπου 12.000 τέτοιες νομοθετικές πράξεις το χρόνο, χωρίς την παραμικρή δυνατότητα διασφάλισης και επαλήθευσης της εφαρμογής τους. Η απουσία ελέγχου του προϋπολογισμού, ο πληθωρισμός των δαπανών και η αδυναμία είσπραξης μεγάλου μέρους των φορολογικών εσόδων δεν είναι, σε τελική ανάλυση, παρά συγκεκριμένες πλευρές της εκπληκτικής ανεπάρκειας του ελληνικού Κράτους.
Το πιο σημαντικό σφάλμα της Τρόικας ήταν ότι δεν κατάλαβε πως οι προσπάθειές της έπρεπε πρώτα να στραφούν προς τη δημιουργία ενός σύγχρονου ελληνικού κράτους. Από τη στιγμή που είχε αποφασίσει να παρέμβει στη διεξαγωγή των υποθέσεων της χώρας, επιβαλόταν να περάσει από μια διαδικασία δραστικής εκλογίκευσης των διοικητικών δομών, των αλυσίδων αποφάσεων και του κανονιστικού μηχανισμού, να ενισχύσει τα όργανα και τις διαδικασίες ελέγχου, και ειδικότερα το ρόλο επίβλεψης του Κοινοβουλίου, να αναπτύξει τη δυνατότητα συντονισμού από τον πρωθυπουργό, να επιβάλει σε όλους τους δημόσιους οργανισμούς να τηρούν και να δημοσιεύουν λογαριασμούς, να ενθαρρύνει τη συλλογή δεδομένων και την αξιολόγηση των συνεπειών των δημόσιων αποφάσεων.
Μια τέτοια αναθεώρηση του δημόσιου τομέα θα επέτρεπε μια ευφυέστερη στόχευση των δημοσιονομικών περιορισμών και θα προήγαγε την ιδέα ότι παρήλθε ο καιρός της ανευθυνότητας, κυρίως δημοσιονομικής, και της παράκαμψης των νόμων. Η αναθεώρηση αυτή θα έδινε το λόγο στους Έλληνες πολίτες που δεν αναγνωρίζουν τον εαυτό τους σ' αυτό το σύστημα, κυρίως σε ικανούς υπαλλήλους που προσπαθούν για τη μεταρρύθμιση για πολύ περισσότερο χρόνο από την Τρόικα. Θα είχε τη στήριξη του ελληνικού λαού και θα βελτίωνε άμεσα ορισμένες πτυχές των συνθηκών ζωής. Ωστόσο τίποτα δεν έγινε προς αυτή την κατεύθυνση, ή μόνο με συμπτωματικό και περιθωριοποιημένο τρόπο.
Αντίθετα η προσέγγιση που ακολουθήθηκε, είχε ως στόχο να ορίσει τις λεγόμενες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που δεν ανταποκρίνονται καθόλου στις ανάγκες της χώρας και να αφήσει την εφαρμογή τους στην κυβέρνηση(3). Φυσικά τα μέτρα που υιοθετήθηκαν κατά ένα μέρος δεν τέθηκαν σε εφαρμογή. Αυτό προκάλεσε τον εκνευρισμό των ξένων υπευθύνων οι οποίοι, χωρίς να παραδεχθούν την αδυναμία της ελληνικής κυβέρνησης, κατήγγειλαν την απροθυμία της.
Ένα άλλο κομμάτι των μέτρων είχε μόνο επιφανειακά αποτελέσματα των οποίων τα όρια θα φανούν με το πέρασμα του χρόνου. Ένα τέτοιο παράδειγμα είναι μια από τις κύριες διατάξεις για την αναμόρφωση των συντάξεων που υιοθετήθηκε το 2010 και προέβλεπε τη συγκέντρωση των πολυάριθμων οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης που υπήρχαν στη χώρα μέχρι τότε σε δεκατρία κύρια ταμεία με στόχο τη βελτίωση της διαχείρισης, την απελευθέρωση πόρων και κυρίως την επιβολή διαφάνειας. Η συγκέντρωση των ταμείων πραγματοποιήθηκε, όμως μόνο τυπικά εφόσον οι αρχικοί οργανισμοί στην πραγματικότητα διατηρήθηκαν συνεχίζοντας να έχουν μεγάλη αυτονομία, αλλά κάτω από την ομπρέλα των κύριων ταμείων, σε ότι αφορά τη λογιστική τους, τους κανονισμούς και την οικονομική διαχείριση.
Τελικά, ορισμένα μέτρα θα μπορούσαν να έχουν ως αποτέλεσμα τη χειροτέρευση των αδυναμιών του ελληνικού κράτους. Αυτό ισχύει για το ευρύ πρόγραμμα ιδιωτικοποιήσεων που αφορούσε κυρίως υποδομές και βιομηχανίες δικτύου σε μια χώρα στην οποία οι δυνατότητες ελέγχου είναι γνωστό ότι είναι ανεπαρκείς. Έτσι είναι προφανές ότι το πρόγραμμα εξυγίανσης έχει μέχρι σήμερα ένα χαρακτήρα άνισο και μονόπλευρο σχετικά με τη δημόσια πολιτική στην Ελλάδα.
Αυτά τα σφάλματα αξιολόγησης μας οδηγούν να αναρωτηθούμε αν τα μέλη της Τρόικας, και ειδικότερα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, είχαν, οποιαδήποτε στιγμή, μια καθαρή θεώρηση της τακτικής που έπρεπε να εφαρμοστεί στην Ελλάδα. Είναι αλήθεια ότι τα όργανα που δομούν την ευρωπαϊκή ένωση δεν έχουν καθόλου προσαρμοστεί στις ιδιαιτερότητες μιας χώρας όπως η Ελλάδα, της οποίας η περίπτωση θα μπορούσε άνετα να είναι μοναδική. Το μάννα των διαρθρωτικών ταμείων της δόθηκε χωρίς σοβαρή αξιολόγηση και παρακολούθηση των αποτελεσμάτων. Αν και αναμφίβολα τα ταμεία ήταν στη βάση χρηματοδότησης σημαντικών έργων για τη χώρα, ευνόησαν ωστόσο την ανάπτυξη μιας παράλληλης διοίκησης που ήταν επιφορτισμένη με τη διαχείρισή τους χωρίς να αποφευχθεί η παγίδα της διαφθοράς, καθώς και της διατήρησης μιας μακροοικονομικής εξάρτησης σε σχέση με τη μεταφορά κεφαλαίων από το εξωτερικό. Όσον αφορά το νομοθετικό πλάνο, δόθηκε έμφαση στην ενσωμάτωση των ευρωπαϊκών οδηγιών χωρίς ενδιαφέρον για το τι θα συνέβαινε στην πράξη.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναρωτήθηκε πραγματικά για το νόημα υιοθέτησης της Οδηγίας SevesoII, η οποία προβλέπει την οριοθέτηση ζωνών αποκλεισμού γύρω από τις χαρακτηρισμένες βιομηχανικές εγκαταστάσεις σε μια χώρα που δεν έχει ούτε κτηματολόγιο ούτε σοβαρό σχέδιο χρήσης γης; Αντιμέτωπη με την κρίση, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη που στηρίζουν τη δράση της φαίνεται ότι αντιστάθμισαν την έλλειψη κατανόησης των προβλημάτων και οραματισμού για τη δράση αντιμετώπισης με απλοϊκές ιδέες διαρθρωτικής προσαρμογής.
Αυτές οι ιδέες, που έχουν παρουσιαστεί εδώ και είκοσι χρόνια με το όνομα θεραπεία μέσω σοκ, είχαν τα γνωστά αποτελέσματα σε ορισμένες χώρες του πρώην κομμουνιστικού μπλοκ και από τότε η οικονομική θεωρία τονίζει συνεχώς τη σημασία των θεσμών. Εν τω μεταξύ η Ελλάδα βυθίζεται σε μια επικίνδυνη κοινωνική κρίση και πολιτική αστάθεια. Όλα αυτά δεν φαίνεται να έχουν προκαλέσει καμιά αμφιβολία στους υπευθύνους που καθορίζουν το ρυθμό των αλλαγών. Είναι επείγον να αναγνωρίσουν σήμερα τα λάθη τους και να τροποποιήσουν αναλόγως τις πράξεις τους.
======================================
Σημειώσεις : (1). Δηλαδή το έλλειμμα διορθωμένο από την επίδραση, ισχυρά αρνητική, του κύκλου της οικονομικής δραστηριότητας.
(2).OECD Public Governance Reviews: Greece - Review of the Central Administration. OECD, Paris, 2011.
(3). Με την εξαίρεση της δημοσιονομικής διαχείρισης και της διαχείρισης του προϋπολογισμού, τις οποίες διαχειρίστηκε εξ ολοκλήρου η Τρόικα.»
Ανάρτηση από : http://www.tovima.gr
Ευχαριστώ τον φίλο Σπύρο Τ.
